关于印发广州市老龄事业发展第十二个五年规划的通
穗民〔2011〕236号

各区、县级市人民政府，市各有关单位：

    《广州市老龄事业发展第十二个五年规划（2011-2015）》业经市领导同意，现印发给你们，请认真组织实施。

市民政局 市发改委 市老龄办
二○一一年六月二十九日

广州市老龄事业发展第十二个五年规划（2011-2015）

    为全面推进我市老龄事业发展，根据中共中央、国务院《关于加强老龄工作的决定》、全国老龄办关于老龄事业发展“十二五”规划的意见、省委省政府《关于进一步加强老龄工作的通知》、《民政部广东省人民政府共同推进珠江三角洲地区民政工作改革发展协议》和省民政厅关于2011-2015年社会养老服务体系建设的规划以及《广州市国民经济和社会发展第十二个五年规划》的精神，结合我市实际，制定本规划。

一、“十一五”期间老龄事业的主要成就
    《广州市老龄事业发展第十一个五年规划》实施以来，在市委、市政府的正确领导下，各级党委、政府和老龄工作部门高度重视，紧紧围绕市委、市政府统筹城乡科学发展和建设全省"首善之区"的总体部署，把老龄事业作为保障民生、改善民生的重要内容摆上突出位置，不断提升老龄工作整体水平，老龄事业取得了较好较快的发展，连续五次获得全省地级以上市老龄工作目标责任考核第一名。
    （一）社会养老保障体系基本建立。基本养老和最低生活保障制度相结合的老年社会保障体系已经建立。先后多次调整了企业离退休人员、农转居人员、城镇老年居民养老金标准和最低生活保障标准。企业离退休人员月平均养老金达2229元；农转居人员月人均养老金达567元；城镇老年居民基本养老金提高到每人每月450元。设立了社会化管理退休人员特别困难救助资金。城镇和农村平均低保标准分别为每人每月398.75元和303.57元。全面实现五保供养经费由财政负担。新型农村社会养老保险全面实施，有效保障城乡老年人晚年基本生活。
    （二）社会养老服务体系不断健全。逐步建立和完善以居家养老为基础，社区服务为依托、机构养老为补充的社会养老服务体系。推进社区居家养老综合服务平台和日间托老机构试点，建立社区居家养老服务部106个，服务范围覆盖全市142个街（镇）。全市建成街（镇）、社区星光老年之家1397个，覆盖率达到96%。制订实施《广州市星光老年之家管理办法》，规范了星光老年之家运营管理。建立覆盖全市的"平安通"紧急呼援服务系统，免费为90岁以上老人安装"平安通"。修订出台《广州市社会福利机构管理办法》和《广州市民办社会福利机构资助试行办法》，建立民办福利机构的新增床位补贴和运营补贴制度，规范和支持民办福利机构发展。全市共有养老机构168个，床位24684万张，每百名老人拥有床位数2.2张。全市共建成五保村94个，入住五保供养对象496人。
    （三）基本医疗保险、医疗救助和医疗服务水平进一步提高。全面建立城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险制度以及新型农村合作医疗制度，实现城乡居民医疗保险全覆盖。调整住院和门诊特定项目医疗费统筹基金标准，扩大医疗保险《药品目录》范围，调高统筹基金支付标准，增加门诊特定项目和指定慢性病病种范围，降低乙类项目个人先自负比例，提高统筹基金年度最高支付额度，实施医疗保险市级统筹，大幅降低参保老年居民个人医疗负担。制订实施《广州市困难群众医疗救助试行办法》和《广州市慈善医疗和应急救助试行办法》，建立与医疗保险制度相衔接的政府医疗救助和慈善医疗救助制度。全市建立街道社区卫生服务中心132 个、社区卫生服务站145个、农村卫生站 1083 个，基本医疗卫生服务覆盖到街道和农村，初步实现了以基本医疗保险为基础，政府医疗救助和慈善医疗救助为补充的多层次，全覆盖的医疗保障体系。
    （四）老年维权和老龄宣传力度不断加大。完善法律援助网络体系，全市设立法律援助机构13个，依托街镇司法所设立法律援助站164个，配备专职或兼职法律援助工作人员，开展法律援助；简化优化涉老案件受理机制，对老残一体的群众申请法律援助免予经济审查，对行动不便且符合法律援助条件的老年人提供上门服务；老年人合法权益得到有力维护和保障。把老年普法宣传列入整个普法宣传的重要内容，开设了深受群众喜爱的《情满夕阳》老年专题电视栏目和《一周睇法》等多个普法专题电视栏目和电台栏目；编印了《老年人权益保障法律知识解答》等普法书籍；开通了老年维权热线电话，老年维权、法制宣传和孝亲敬老教育力度不断加大，尊老、敬老、爱老、助老的社会氛围进一步浓厚。
    （五）老年人优待范围进一步扩大。换发了广州市老年人社会保障（优待）卡，实现老年人乘车、看病、消费、优待一卡通。全市60岁以上共100多万老年人持卡享受市内公交和进入定点公园、文化馆、纪念馆、艺术馆等票价优惠，公交票价优惠每年达2.7亿多元。建立向80周岁以上长者统一发放长寿保健金制度，标准为80-89周岁每人每月50元；90-99周岁每人每月100元；100周岁及以上每人每月200元。老年人生活质量不断提高。
    （六）老年文化体育和社会参与活动踊跃开展。“十一五”期间全市投入体育彩票公益金1亿多元，建成健身路径1000多条和社区户外体育设施500多处；全市有500多支老年文化体育团队；每年敬老月期间参与全市性老年文体活动人数达到5万人次；全市建立老年大学27所，在校学员平均每年8.5万人次，老年精神文化生活进一步丰富。普遍建立了社区老年志愿服务队伍，为创建全国文明城市和服务亚运作出贡献。关心下一代工作委员会组织健全，制度落实，在教育下一代中的示范和教育作用显著。老年人力资源得到进一步开发和利用。
    对照“十一五”规划提出的目标任务，我市老龄事业发展仍存在一些差距。主要表现在：部分城乡老年人社会养老保障水平较低；农村医疗保障水平有待提高，养老机构床位数量未达到预期目标；市本级老年大学完成第一期工程建设但尚未开课；老龄事业的资金投入不足，为老服务专业化水平较低；老龄工作体系建设有待进一步完善；社会对老龄事业的关心和支持有待进一步加强。这些问题需要在“十二五”期间加以解决。

二、“十二五”期间老龄事业面临的形势和挑战
    （一）人口老龄化、高龄化加剧。“十二五”期间广州市将面临人口老龄化的更大挑战。一是随着新中国成立后第一次人口出生高峰期出生的人口步入老年，老年人口规模将持续加速增长，人口老龄化进一步加剧。据预测，2015年末，广州市60岁以上老年人口将超过140万人，比 “十一五”终期2010年末的116万人增加24万人，增长21%；老年人口占全市户籍人口的比重将超过 16%，比2010年的14%提高约2个百分点。二是家庭小型化、老龄化、高龄化、空巢化"四化叠加"，失能、半失能老人大幅增加，老年人对社会化养老服务的需求不断扩大，对我市的政治、经济、社会、文化建设将产生深刻影响，养老社会保障体系和为老服务体系的建设必将面临巨大压力。
    （二）老龄事业发展的有利条件。“十二五”期间，广州市老龄事业发展有良好的发展机遇，一是广州市综合实力不断增强，GDP已超万亿元，为适度普惠型的老年社会福利制度的不断完善提供强大的物质基础；二是广州建设国家中心城市和全省首善之区，以实现基本公共服务均等化、改善民生为重点的社会建设的重要性日益突出，广州老龄事业必须走在全国前列，发挥示范引领作用；三是随着社会保障制度的改革发展，我市已初步建立起适度普惠型的社会福利制度，为老龄事业发展奠定了良好的基础；四是现代服务业的快速发展，为社会养老服务提供更广阔的空间。所有这些都将给广州老龄事业大发展带来难得的重大历史机遇。挑战与机遇并存，机遇大于挑战，要抓住机遇、迎接挑战，努力做好老龄事业“十二五”规划的各项工作。

三、“十二五”期间老龄事业发展的指导思想、目标、原则和主要任务
    （一）指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，坚持"党政主导、社会参与、全民关怀"的老龄工作方针，按照市委、市政府坚持惠及民生、建设幸福广州的要求，与时俱进，求真务实，开拓创新，健全老年社会保障制度，大力发展为老服务，加快社会养老服务体系建设，维护老年人合法权益，促进老年人社会参与，完善老龄事业的基础设施投入机制，健全协调高效的老龄工作机制，努力满足老年人不断增长的物质和精神文化需求，让老年人生活得更加幸福、更有尊严；积极应对人口老龄化的挑战，实现老龄事业与经济社会的协调发展，促进社会和谐稳定。
    （二）发展目标。到2015年，建立覆盖城乡的老年人基本养老保障和基本医疗保障体系，老年社会保障日臻完善；建立完善适度普惠型的老年人社会养老服务体系，老年人生活质量和幸福指数进一步提高；健全和拓展老年人服务管理体系，老年人文体活动和社会参与广泛；聚集形成有广州特色的老龄产业体系，老龄产业健康持续发展；健全市、区(县)、街（镇）和居（村）四级老龄工作体系，促进老龄事业健康发展。
    （三）基本原则。“十二五”期间我市老龄事业必须坚持以下基本原则：
    1.坚持以人为本。要按照科学发展观的要求，一切以满足老年人不断增长的物质文化需求作为老龄事业发展的出发点和落脚点，坚持"六个老有"，最大限度地实现好、维护好、发展好广大老年人的根本利益。
    2.坚持为老服务均等化。要从维护公平和正义的高度，合理分配政府和社会养老资源，坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针逐步提高老年福利水平，确保城乡老年人共享经济社会发展成果。
    3.坚持统筹发展。要按照"五个统筹"的要求，充分考虑城乡、地区之间经济社会发展的差异，统筹兼顾，因地制宜，分类指导，努力缩小城乡老龄事业发展的差距，推动老龄事业与经济社会的协调发展。
    4.坚持责任共担。要按照"党政主导、社会参与、全民关怀"的要求，综合运用经济、法律和行政手段，完善老龄政策法规体系，充分调动各方面的积极性，构建政府、社会、家庭和个人相结合的老龄事业发展格局。
    5.坚持先行先试。坚持解放思想，开拓创新，积极探索有利于老龄事业改革发展有效途径和方式，不断提高老龄事业的科学发展能力。
    （四）主要任务。“十二五”期间，广州市老龄事业发展的主要任务是：
    1.健全完善老年人基本养老保障体系。进一步健全社会养老保险政策体系，加大贯彻《广州市新型农村社会养老保险实施办法》的力度，落实资金，全面实现农村社会养老保险全覆盖。按照保基本、广覆盖和城乡一体化的要求，扩大社会养老保险覆盖面，完善资助困难老人参保制度，解决城镇无保障老人的基本生活保障问题。进一步完善社会基本养老金调整机制，提高养老待遇水平，使城乡居民人人享有基本养老保障。
    2.健全完善老年人医疗保障体系。进一步完善基本医疗保障制度，扩大医疗保险基金支付范围，提高基本医疗保险待遇水平，提高统筹层次，并进一步提高基本医疗保险覆盖面，使职工医保、城镇居民医保参保率达到95%，新农合参保率保持在98%以上。健全和完善医疗救助服务体系，提高困难群众享用医疗卫生资源和医疗救助的可及性。社区卫生服务机构普遍建立老年人健康档案，增加家庭病床和社区家庭保健医生的数量，研究开展困难老年人定点免费体检工作，提高老年人健康水平，“十二五”期末，居民平均期望寿命达到80周岁。进一步完善基层医疗服务，“十二五”期间续建、新建50所社区卫生服务中心、93个社区卫生服务站、25所乡镇医院和358个行政村卫生站，充分发挥街道社区卫生服务中心的优势，使老年人就近就医，并做到小病在社区治愈。“十二五”期末，全面建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度，实现城乡居民人人享有优质的医疗卫生服务。
    3.完善形式多样的养老服务。优先发展养老服务业，完善社区老年人福利服务设施建设，巩固家庭养老，全面推进社区居家养老，强化机构养老的专业护理功能。积极推行面向困难群众的政府购买社会养老服务办法，探索建立老年护理保障制度，切实保障失能、半失能老人的养老服务需求。
    鼓励支持家庭养老。加强《中华人民共和国老年人权益保障法》等法律法规的宣传，依法落实子女赡养父母的义务；鼓励子女就近照顾父母，提倡"三世同堂"和"温馨家庭"。“十二五”期间开展温馨家庭和孝亲敬老先进典型评选活动。继续深入推进依靠家庭成员关心照料和精神慰藉的居家养老方式，缓解家庭小型化、空巢化带来的社会矛盾，研究落实有关政策措施，支持家庭养老，不断巩固家庭养老的基础地位。
    深入开展社区居家养老服务。加大社区为老服务设施、场地建设的投资力度，到2015年，市、区（县级市）均建有居家养老综合服务平台。社区居家养老服务中心（站、点）、老年日间托护站（点）和社区老年助餐网点覆盖全市社区。加大《星光老年之家管理办法》的实施力度，落实资金补助政策，整合星光老年之家资源，为社区居家养老提供支持。“十二五”期末，老年人活动中心或站（点）覆盖各居（村）委。结合农村社区建设实验试点，推进农村社区居家养老服务。深入实施"义工关爱空巢老人"项目。扩大"平安通"免费安装用户的范围，完善"平安通"呼援服务。培育和发展为老服务的专业社会组织，加大政府购买居家养老服务的力度。建立居家养老服务评估指标体系，规范居家养老服务工作。
    加快推进养老服务机构建设。建成市第二老人院和市老年病康复医院。尚未建有区（县级市）一级公办养老机构的区（县级市）抓紧建成一所200张床位以上的公办老人院，充分发挥公办养老服务机构的引领示范作用。落实各项税收优惠和扶持政策，加大对民办养老机构的扶持力度。采取公建民营、民办公助等多种形式发展养老服务机构，实现各类养老机构与居民用电、用水、用气同价。“十二五”期末，全市养老床位达到4.8万张，每百名老人拥有床位3.6张。全面完成五保村建设任务，逐步落实五保村管理人员经费，规范五保村日常管理，30%以上敬老院建设成为农村社会福利中心。推动养老机构为入住老年人购买意外责任保险。建立完善养老服务机构标准体系和评估体系，规范养老服务机构管理。建立养老机构评估制度和服务对象评估轮候制度及补贴制度，重点保障"三无"、"五保"及低收入的高龄、独居、失能等养老困难老年人无障碍进入养老服务机构。加大对养老服务机构从业人员的培训力度，提高养老服务机构的服务水平。
    “十二五”期间着力构建与我市经济社会发展水平相符合、人口老龄化进程相适应，以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为骨干，资金保障与服务提供相匹配，无偿、低偿、有偿服务相结合，政府主导、部门协同、社会参与、公众互助的社会养老服体系。到2015年全市基本实现90％的老人在社会保障体系和为老服务体系支持下通过家庭照顾养老；6%左右的老年人可由社区提供日间照料和托老服务；4%左右的老年人可入住养老服务机构。
    4.不断提高老年人优待水平。继续完善向80岁以上长者发放长寿保健金制度，“十二五”期间将发放范围扩大到70岁以上长者，并根据经济和社会发展水平逐步提高长寿保健金标准；建立计划生育家庭优待金发放制度，向70周岁以上的独生子女父母和农村纯生二女父母发放每人每月100元优待金。适时修改《广州市老年人优待办法》，完善老年人优待政策，鼓励社会各行各业为老年人提供优待服务，进一步丰富老年优待内容，提高优待水平；制定《广州市违规使用老年人优待卡处理办法》，加强老年人优待卡年审、升级和规范用卡管理；广泛开展"老年友好型城市"、"老年宜居社区"和 "老年温馨家庭"创建活动，营造适合老年人养老的人居环境，“十二五”期间力争把广州创建成为全国老年友好型城市，创建10个国家级的老年宜居社区。
    5.推动老年教育、文化、体育事业大发展。建立健全老年教育体制机制，支持发展老年大学（学校），到2015年，建成1所综合性多功能示范性的市级老年大学，各区（县级市）建设1-2所区（县）级老年大学，建设街道（镇）老年学校100所，50%的社区要开设老年课堂，形成市、区（县级市）、街（镇）、社区四级网络全覆盖，老年人入学率达到10%以上；“十二五”期间，通过福利彩票公益金立项和社会捐资，建成1个市级老年主题公园；利用现有场地资源，建设1个市级老年人活动中心；推进区（县级市）建设老年主题公园（活动场所）和老年人活动中心。加大体育彩票公益金的投入，继续搞好社区户外体育设施建设。“十二五”期末，健身路径和户外体育设施实现全覆盖；巩固发展老年文体组织，大力推进基层老年文化体育活动的开展。每年分别至少组织1次全市性的老年文化艺术汇演、老年运动会和其他形式的老年文体活动。“十二五”期间参与文体活动的老年人比例达到60%以上。利用电视、电台和报刊等新闻媒体积极开设老年人专题栏目。不断丰富老年人精神文化生活，让老年人生活更舒心、更幸福。
    6.进一步促进老年人社会参与。加强宣传，创造条件，鼓励和支持老年人参与社会服务和社区管理等工作。发动老党员、老模范、老干部、老教师、老退伍军人通过合法渠道参选居民楼（院）组长、居民小组组长、居（村）民代表、居民委员会兼职成员，积极参与居（村）委会所属的人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等工作，加强城乡社区建设。支持发展老年社会组织等老年活动团体。巩固居（村）老年协会组织，支持和鼓励低龄健康老人参加社区服务性、公益性、互助性的社会组织，大力支持发展社区老年志愿服务队伍，开展经常性的邻里互助、扶贫帮困、社区巡防、环境卫生等志愿服务，营造良好的社区人际关系，促进和谐社区建设。“十二五”期间每个社区建立和健全一支老年人志愿者服务队伍，老年志愿者数量达到老年人口的10%。充分发挥关心下一代工作委员会的作用，青少年教育工作进一步显著。
    7.全面加强老年维权和老龄宣传工作。 健全社区老年法律服务网点，形成市、区（县级市）、街（镇）三级老年维权工作网络，为老年人提供就近、便民的法律援助和法律咨询服务。调整法律援助经济困难标准，进一步降低老年人法律援助的门槛，扩大老年人法律援助覆盖面。对符合法律援助条件的老年人，优先受理、优先审查、优先指派，优先保障老年人法律服务需要。加大老年法制建设和为老服务宣传力度，把新修订的《老年人权益保障法》纳入市普法计划，办好老年专题电视、电台栏目，进一步营造社会尊老敬老爱老助乐氛围，提高为老服务意识。及时、妥善处理好涉老纠纷，依法查处侵害老年人人身权和财产权的不法行为，加强对养老服务机构和老年用品市场的监管，切实维护老年人的合法权益。
    8.积极推动老龄产业发展。加大国家、省、市对老龄产业优惠扶持政策的落实力度，引导和鼓励社会力量投资开发适应老年人需求的生活用品、食品、医疗器械、保健、旅游、娱乐等老龄产业。“十二五”期间，利用现有场地资源，争取建成一个市级老年用品展销中心。支持建立老龄产业行业中介组织，发挥行业协会作用，加强行业监管，聚集形成我市老龄产业体系，促进老龄产业快速、健康发展，不断满足老年人的需求。
    9.加快为老服务信息化建设。开发老年人信息管理系统，建立全市老年人口基本数据库，并利用信息化手段为全市老年人建立健康档案和老年人才档案。搞好全市老年人服务需求调查，建立为老服务网站，实现为老服务资源信息化管理。研究将老年优待卡申领、升级和年审，长寿保健金的登记申领等为老服务内容纳入政府服务网上办理工程，提高老龄工作信息化应用水平和为老服务能力。

四、保障措施
    （一）提高认识，加强组织领导。各级党委和政府要充分发挥在老龄事业发展中的主导作用，不断提高对老龄问题重要性的认识，切实加强对老龄工作的领导，把老龄工作纳入各级政府工作考核内容，继续执行好每两年一次的老龄工作目标责任考核，加强宣传舆论，落实工作责任，抓好组织实施工作。市、区（县级市）老龄委及各成员单位和各级涉老部门要充分发挥职能作用，共同做好本规划的实施。建立和完善老龄工作目标责任考核制度，开展老龄工作先进单位先进个人评选活动，对做出突出成绩的单位和个人给予相应表彰奖励。“十二五”中期，市老龄委将对本规划的实施情况进行检查评估，并在“十二五”期末，对本规划执行情况进行全面评审。
    （二）加大资金投入，优化资源配置。根据我市经济社会发展水平和老年人口发展规模，健全老龄事业发展的公共财政投入同步增长机制，逐年增加对老龄事业的投入，重点安排非营利性、公益性社会养老服务、长者长寿保健金和为老服务信息化建设所需资金。市和区、县级市财政按照老年人口的比例、管辖范围，合理安排和保障各级老龄办的业务经费和办公经费。福利彩票公益金重点支持社会养老服务体系建设，体育彩票公益金每年安排一定比例用于公益性老年体育设施建设。将养老服务设施建设纳入市政基础设施、公共服务设施、土地使用以及“三旧”改造等规划中，提供必须的养老服务机构建设用地和用房。贯彻国家和省、市优惠扶持政策，继续落实《广州市民办社会福利机构资助试行办法》，鼓励、支持社会力量举办、承办社会养老服务业，重点支持非营利性社会养老服务业的发展，形成国家、社会、集体和个人等多元化投资的社会养老服务业格局，不断满足各类老年群体养老服务的需求。
    （三）加强队伍建设，提高管理服务水平。进一步建立健全市、区（县级市）老龄工作办事机构，落实人员编制，充实人员力量；加强基层老龄工作力量，推进街（镇）配备老龄工作专职人员。加强老龄工作队伍的教育管理，支持和鼓励参加有关业务培训和资格认证考试，打造一支政治强、业务精、作风实、讲奉献、高素质的老龄工作队伍，切实履行管理和服务职能。构建党政军群齐抓共管的大老龄工作格局，进一步发挥工青妇在老龄工作中的保障性作用。进一步加强老年社会组织建设，完善管理办法和自律机制，规范和促进老年社会组织的发展。改善为老服务从业人员的物质待遇和工作环境，加大为老服务岗位培训力度，利用专业培训机构和老年大学、老年活动中心资源，有计划、有步骤地培训为老服务业所需的各类人才，推进社会工作者职业资格评定和职称评聘制度建设，培养专业化的社会养老服务队伍，不断提高为老服务整体水平。
    （四）加强老龄问题调研，促进“十二五”规划的落实。市、区（县级市）老龄委各成员单位、各涉老部门和有关研究机构要认真做好人口老龄化的战略研究。重点做好老龄事业城乡一体化、基本公共服务均等化以及建立适度普惠型的老年福利制度等问题的研究，为老龄事业科学发展提供理论支持和指导。及时研究和解决老龄工作中出现的新情况和新问题，做好现有规章制度的修改完善工作，加快建章立制的步伐。学习借鉴国内外应对人口老龄化的经验，不断探索老龄事业改革发展的新途径、新方式，推动老龄事业又好又快发展。